Про ефективний механізм участі громадськості в місцевому самоврядуванні

„Громадськості надається можливість
висловлювати свої зауваження безпосередньо
або через представницькі консультативні органи”
Стаття 8 Орхуської конвенції

Необхідність налагодження діалогу між владою та громадою, розвиток активності громади та організацій, наявність кваліфікованих спеціалістів та небайдужих людей, котрі усвідомлюють свою роль та місце у соціальному діалозі з владою, а також спільність інтересів влади та громади в цьому питанні дають підстави говорити про наявність умов для створення Громадської ради в Чернігові.

Поняття та важливість Громадських рад

Громадські ради на рівні громад в умовах нинішнього суспільного плюралізму та громадянської активності дуже корисні й перспективні. Це дуже важливий інструмент участі громадськості у виробленні та реалізації політики, особливо місцевого рівня. Крім того, це додатковий експертний, інформаційний та психологічний ресурс. Від її дієвості суттєво залежить рівень залучення організацій громадянського суспільства та їх впливу на місцеву владу. Відтак і стабільність у влади у відносинах з суспільством та зниження ризику виникнення певних протистоянь.

Під громадськими радами слід розуміти такі утворення за участю представників громадськості, які мають формалізовану внутрішню структуру і яким державні органи чи органи місцевого самоврядування передають пев­ні повноваження своїм рішенням, ухваленим відповідно до своєї компетенції.

Громадська рада як дієвий механізм співпраці влади та громадськості виникає лише там, де є для цього відповідні передумови: влада, яка прагне забезпечити стабільність власну і стабільність суспільства через розуміння потреб суспільства й діалог із ним, й організована громадськість, котра знає, як представити інтереси суспільства та для чого їй потрібно впливати на місцеву владу.

Громадська рада, з одного боку, може бути дуже серйозним додатковим ресурсом державного органу чи органу місцевого самоврядування, а з іншого – важливим інструментом впливу громадськості на діяльність цього органу.

Відповідно до статті 1 Конституції України „Україна є... демократична.... держава.” Обов’язковою характеристикою демократичного державного управління є залучення до процесу формування та реалізації державної політики громадськості (в європейській практиці – залучення сторін). Це положення розвивається у статті 38 Конституції: „Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами...”

Як бачимо, Конституція України встановлює основи для участі громадськості в управлінні державними справами не тільки через вибори та референдуми або пікети та страйки, а й через інші механізми, які можуть бути реалізованими на національному та місцевому рівнях.

Обов’язковою умовою становлення громадянського суспільства та демократичної держави є започаткування постійного діалогу влади з громадськістю, використовуючи для цього всі законодавчо можливі механізми, які в Україні вже досить розвинені, але рідко використовуються на практиці та набувають реальних форм. Такий діалог можливий в першу чергу через відкритість влади, прозорість прийняття нею рішень та поінформованість громадян про діяльність влади, про проекти рішень, що готуються до ухвалення тощо.

Як бачимо, участь громадськості в управлінні державою – це реальна потреба як сучасної держави в особі органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, так і громадськості в особі громадських організацій та ініціатив. Тобто, це спільний процес, який давно започаткований громадськістю. Важливо лише, щоб державні службовці та органи місцевого самоврядування віднайшли в собі час, сили, бажання та мужність підтримувати ці ініціативи та узаконити їх певними нормативними актами.

Але ми чудово знаємо і бачимо, що влада не завжди знаходить в собі цю мужність. Вона або взагалі не йде на зустріч громадськості, або це відбувається ситуативно чи просто для „галочки”. Прикладів можна називати безліч. Це і недостатній рівень прозорості під час прийняття важливих рішень, і не завжди інформаційна відкритість та забезпечення доступу до інформації, і формальне ставлення до обговорення з громадськістю певних позицій і багато іншого.

Звичайно, такий стан справ не може задовольняти потребу суспільства в налагодженні співпраці громадськості й влади у формуванні системи ефективного прийняття рішень та здійснення ефективної державної політики.

Для започаткування та розвитку взаємовигідної співпраці влади та громадськості, врахування інтересів суспільства при підготовці та ухваленні владних рішень і зародився такий механізм співпраці, як громадські ради – неформальні громадські структури, що працюють з органами державної влади та місцевого самоврядування у визначених ними сферах та організаційних форматах.

Трошки з історії

Громадські ради почали виникати в розвинених демократичних країнах наприкінці 1970-х як реакція на потребу правлячих партій мати чітке уявлення про підтримку суспільством їхньої політики впродовж каденції обраного органу державної влади чи місцевого самоврядування. У світі, що швидко змінюється, жоден орган чи посадова особа не в змозі адекватно оцінити зміни цієї ситуації, використовуючи для цього власні повноваження чи ресурси державного органу, оскільки вони чітко зорієнтовані для виконання законом визначених завдань. В той же час рішення, які готуються до ухвалення державним органом чи органом місцевого самоврядування, можуть бути різні й мати різні наслідки для суспільства й відповідно, на них може бути різна реакція громадськості, що в свою чергу впливає на результати наступних виборів.

Щоб уберегти себе від кроків, не адекватних ситуації або не зрозумілих для суспільства, і щоб мати можливості шукати варіанти рішень, найбільш прийнятних для суспільства, наприкінці 1970-х почали активно впроваджувати механізми громадських консультацій між органами влади та представниками громадськості й утворювати постійно діючі громадські ради. Першими тут були Канада, США, далі – держави Європи. Тепер ця практика поширилася практично по всьому світові.

Типи та компетенція Громадських рад

Громадські ради можуть створюватися з різними цілями і відповідно діляться на кілька типів. Ми не будемо зупинятися на класифікаціях згідно шляхом створення, адже це не являється основним компонентом. Якщо не дотриманий принцип партнерства, а рада створюється „під когось” вона не матиме ні авторитету в суспільстві, ні реального впливу, як і не зможе об’єднати дійсно достойних і здатних працювати представників.

А ось згідно з метою утворення Громадських рад можна класифікувати їх за основними функціями. В такому випадку дорадчі ради можуть існувати як публічний орган представництва громадськості або як експертно-консультативний орган. В третьому випадку ці функції намагаються поєднати, але в тій чи іншій ситуації одна із вказаних особливостей буде відігравати більшу роль.

Якщо основною метою Громадської ради є представництво різних організованих громадських інституцій перед органом влади, то основним способом її роботи будуть публічні широкоформатні дискусії та обговорення (засідання). Така рада має прогнозувати реакцію громадськості на певне рішення, може підказати пріоритетні проблеми в тій сфері, в якій здійснює політику відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування, доносити до влади певні проблеми та своє бачення їх вирішення тощо.

Найголовніша цінність такої ради полягає в тому, що вона мусить залишатися незалежною, інакше втратить змогу надавати достовірну інформацію про потреби громадськості, а почне просто „виправдовувати” та популяризацію рішення органу влади. Тому відносини такої громадської ради й ор­гану влади мають формалізуватися таким чином, щоб зберегти незалежність громадського сектора та його здатність до самоорганізації.

Якщо Громадська рада створюється з метою надання експертиз та консультацій, то ще на етапі її створення дуже важливо встановити і в подальшому дотримуватися досить жорстких кваліфікаційних ознак для входження. Робота цієї дорадчої ради носитиме довготривалий характер. Важливим питанням стає стимулювання для роботи її членів та значні організаційні витрати. Такі ради називають спеціалізованими або експертними.

До складу такої ради входять працівники неурядових установ, які є експертами та фахівцями у певній галузі (забудова, екологія, землекористування тощо). Основне завдання таких рад – надання експертної оцінки щодо документів (проектів) чи певних подій, пов’язаних зі сферою діяльності рад, удосконалення нормативно-правової бази та законодавчих технологій тощо.

Компетенція Громадської ради залежить від виду та головної цілі її створення, а також від покладених на неї завдань. В будь-якому випадку, варто розуміти, що головне у діяльності Громадської ради – це доступність до проектів рішень, які готуються органами влади, власна фаховість в аналізі цих проектів та максимальна незаангажованість та відкритість діяльності й результатів власних експертиз.

Головними функціями Громадськими ради визначають вплив на вироблення рішень відповідного органу влади чи місцевого самоврядування, контроль за владою та визначення ефективності роботи виконавчих органів, коригування дій влади в разі потреби, підвищення зрозумілості для громади та прозорості прийняття рішень, підготовка та подання пропозицій, донесення до влади важливих для громади проблем та пошук спільних шляхів їх вирішення тощо. Цей список можна продовжувати в залежності від систематичності роботи, зацікавленості та активності учасників дорадчого органу, а також бажання з боку відповідного органу влади.

Чому необхідна зацікавленість всіх сторін

Зрозуміло, що Громадська рада не може бути створена „просто так”. В цьому процесі повинен бути хтось зацікавлений і не просто „хтось”, а всі сторони процесу, в першу чергу, влада та громадськість. Тільки якщо на якомусь етапі в якихось напрямках їхні інтереси збігаються дорадча рада може діяти дійсно ефективно. Адже, якщо влада створить цей орган „під себе” то ні про яку ефективність та репрезентацію інтересів суспільства говорити не можна.

Звичайно ж, ця рада може бути створена і без участі влади, якщо остання не зацікавлена ділитися повноваженнями. Але тоді постає питання про її легітимність. Також, в разі якщо це буде ініціатива виключно кількох (чи багатьох) громадських організацій, то це спровокує їх конфлікт з органом влади. Ні про яке „чути” і „слухати” в такому випадку мова йти не може.

В такому випадку єдине, що може досягти цей орган – публічне обговорення проектів рішень (якщо вдасться їх взяти) в форматі круглого столу. Часто, критика проекту та самої влади, а також проведення кампаній по приверненню увагу громади до цієї проблеми. Але, чим ця дорадча рада відрізнятиметься від громадських організацій чи їх мереж або коаліцій? Очевидно, що фактично нічим.

А ось в разі, коли інтереси різних сторін збігають та при дотриманні кількох обов’язкових умов і може бути створена ефективна Громадська рада. В цьому випадку вона фактично може отримати частину повноважень органів місцевого самоврядування. Наприклад, якщо дорадча рада розглядає певне питання, то рішення відповідного органу виконкому з цього питання не може бути прийнятим без розгляду пропозицій дорадчої ради. Це не дає Громадській раді права „вето”, але при розумному підході саме її вплив в дискусійних питаннях може бути вирішальним.

Зрозуміло, що конструктивна і взаємовигідна співпраця краща ніж постійні конфлікти і протистояння. Але, не слід забувати, що в певних моментах Громадська рада може ставити основним джерелом критики того чи іншого рішення, посадовця чи органу влади в цілому.

Отже, очевидним є той факт, що ефективною та реально діючою є тільки така дорадча рада, що створюється зі спільної ініціативи представників громадянського суспільства та влади. В цьому випадку мають бути об’єктивні умови, що крім потреб вимагають необхідного рівня розвитку суспільства.

Чернігівські реалії

Варто зазначити, що в Чернігові процес створення Громадської ради вже розпочався і здається незворотнім. Міський голова вже підписав розпорядження про створення оргкомітету, який протягом найближчого тижня напрацює відповідні установчі документи та проект персонального складу. Цей процес являється спільною ініціативою та залучає ряд структур громадянського суспільства шляхом проведення консультацій та висловлення пропозицій.

Питання створення Громадської ради було підняте ще під час виборчої кампанії. Громадянська мережа ОПОРА в своєму запиті, що адресувався десяти кандидатам, задала чітке запитання стосовно доцільності створення такого органу та бачення його функцій. Фактично всі кандидати висловилися про його необхідність. Більше того, під час організованого ОПОРОЮ прямого ефіру на міському телебаченні кандидати ще раз підтвердили це і люб’язно почали один-одного запрошувати до складу Громадської ради. Після виборів ця ініціатива не зупинилася. Нами було підготовлено ряд звернень і пропозицій, які опинялися на столі у міського голови. Постійно проходили консультації та переговори. Ці ініціативи знайшли свою підтримку і 25 січня на круглому столі Олександр Соколов особисто виступив з ініціативою створення Громадської ради Чернігова.

Дійсно, не можна не сказати про те, що Олександру Соколову цей орган потрібен в першу чергу, щоб мати додатковий ресурс впливу на депутатський корпус міськради. Перші сесії та провал питання структури показали, що між мером та радою немає загального взаєморозуміння. Тому, голос громадськості мусить стати для нього тим додатковим важелем впливу, якщо хочете, навіть, голосом.

Зараз міський голова зацікавлений в якомога тісному та діалозі та співпраці з громадськістю. Наскільки вона буде реальною покажуть перші „лакмусові папірці” та можливі „камені спотикання”.

Однозначно, що започаткування такого процесу в Чернігові має дуже багато позитиву і може стати чудовою практикою. Наскільки це можливо залежить, знову ж таки, від зацікавленості всіх сторін процесу. А також, від активності та бажання працювати самих учасників Громадської ради.