Чому пробуксовують «Прозоррі» державні закупівлі на Чернігівщині

Реформа державних закупівель була однією з ключових в Угоді про асоціацію України та ЄС.

Адже, саме в цій сфері ховалося чи не найбільше корупційних зловживань – штучне завищення ціни товарів та послуг, замовлення лише у своїх підрядників, сумнозвісні «відкати» та кумівство.

Тож, не дивно, що пріоритети Порядку денного асоціації «Україна-ЄС» містять норму, що зобов’язує Україну підвищити прозорість та конкурентоспроможність в галузі державних закупівель, забезпечити проведення закупівель на конкурсній основі та гарантувати доступ до інформації.

На приведення норм національного законодавства у відповідність до європейських стандартів постановою Кабміну від 24 лютого 2016 р. № 175-р було ухвалено Стратегію реформування системи публічних закупівель (“дорожню карту”).

Чи не найголовнішим етапом виконання даної стратегії стало ухвалення та впровадження Закону “Про публічні закупівлі”, що набув чинності 1 квітня 2016 року. Закон передбачав перехід усіх державних установ на систему електронних закупівель ProZorro протягом 2016 року. Використання системи є обов’язковим для всіх закупівель вартістю від 200 тис. грн для товарів і послуг, та від 1,5 млн грн – для робіт. Якщо предмет закупівлі має вартість від 50 тис. грн до 200 тис. грн, то замовник зобов’язаний або провести закупівлю через систему, або завантажити в систему детальний звіт про закупівлю. 

Окрім цього Закону, до основних нормативно-правових актів, які складають правову базу, яка безпосередньо регулює сферу закупівель, можна віднести низку постановв КМУ та накази Мінекономрозвитку, розроблені на виконання Закону.

Європейська практика державних закупівель

В Європейському Союзі Директива 2004/17/ЕК регламентує порядок здійснення державних закупівель у формі електронного аукціону. Державні організації країн ЄС, які вже впровадили електронні закупівлі, економлять від 5 до 20 % витрат на закупівлі (за даними Євростату). Впровадження електронних закупівель в ЄС широко підтримується Міжнародним валютним фондом, Європейським центральним банком та Європейською комісією, оскільки держзакупівлі в електронній формі суттєво скорочують витрати для підприємств у державному секторі, а також, сприяють підвищенню прозорості й ефективності процесів.

Європейські країни по-різному підходять до практики впровадження електронних закупівель. Десь - це, як і в Україні, централізована система, в окремих країнах існує кілька відповідних платформ.Наприклад,платформа електронних закупівель Німеччини Federale Procurement Platform (EVergabe) забезпечує наскрізний, юридично значущий процес закупівель і взаємодії між організацією, що виконує закупівлю, і постачальником. Разом із цією платформою було реалізовано окреме рішення для закупівель стандартних матеріалів, таких як канцелярські товари, тощо. У Великобританії, навпаки, немає централізованої платформи для закупівель. Проте Адміністрація комерції (Office of Government Commerce – OGC) ввела процедуру закупівель із використанням каталогу через свою афільовану структуру Catalyst.

У Франції, згідно закону, державні органи зобов’язані приймати заявки від постачальників в електронній формі. Усі цивільні відомства використовують для закупівель єдину платформу www.marchespublics.gouv.fr. Використання цієї платформи місцевими адміністраціями обов’язкове.

В Італії роль порталу держзакупівель виконує портал Acquistinretepa (www.acquistinretepa.it), в якому реалізовано три інструменти: електронний магазин, онлайн-аукціон, електронний торгівельний майданчик.

Чернігівщина – в лідерах по впровадженню електронних закупівель

Рейтинг сформований за трьома показниками: середня ціна одного тендера в конкурентних торгах, кількість таких процедур та співвідношення конкурентних закупівель до неконкурентних. У якості конкурентних торгів враховувалися ті, в яких замовник використовував процедури відкритих закупівель з аукціоном на зниження.

За результатами проведеного моніторингу, Чернігівщина разом з Дніпропетровською та Вінницькою областями увійшла в трійку лідерів.

Так, середня вартість однієї закупки в області складає близько 400 тисяч гривень, що є хорошим результатом. Оскільки чим нижче цей показник, тим вище бажання місцевої влади відкривати ринок бюджетних закупівель для малого і середнього бізнесу, адже саме малим і середнім підприємцям найбільш цікаві невеликі закупівлі. Для порівняння, в таких областях як Івано-Франківська, Черкаська, Закарпатська, Київська та Харківська середня вартість тендеру складає 1,4 млн грн.

Якщо проаналізувати такий показник, як кількість проведених конкурентних торгів через систему «Prozorro», то й тут Чернігівщина в п’ятірці лідерів – 11 536 закупівель, що демонструє приклад відкритості для бізнесу, який хоче торгувати з державою.

По третьому критерію - співвідношення конкурентних до неконкурентних процедур - Чернігівщина посідає третє місце в Україні - 77,36 % . Для порівняння, у аутсайдерів по цьому показнику близько 30 %.

Як відомо, обласні державні адміністрації (ОДА) багато в чому визначають курс, політику і швидкість змін на місцях. Тому, за тими ж показниками, був складений рейтинг ОДА. Не варто плутати ОДА з областями. Якщо в попередньому рейтингу враховувалася адреса реєстрації замовника, то в рейтингу ОДА - підпорядкованість тієї чи іншої обласної адміністрації.

 Дослідники виділяють Чернігівську обласну державу адміністрацію, як другу в рейтингу по привабливості для ведення бізнесу в Україні. Так, за співвідношенням проведених конкурентних і неконкурентних торгів, замовником яких була Чернігівська ОДА, маємо показники 92,7 % до 7,3%. Середня вартість однієї закупки старує від 57 тисяч гривень (тоді як у аутсайдерів цей показник – більше мільйона ).

Попри видимі та очевидні переваги запровадження системи електронних закупівель, панацеєю від всіх негараздів у сфері державних закупок вона не стане.

З одного боку, замовники інколи намагаються таким чином виписати тендерні процедури, що обмежує потенційно коло учасників і створює додаткові бар’єри.

З іншого боку, від місцевих чиновників часто можна почути нарікання щодо якості наданих послуг переможцями електронних торгів.

 Буває, що переможець торгів відмовляється від виконання завдання, або поставляє товари меншої якості, або під час торгів заявляє одну періодичність, а потім каже, що за такі гроші не може такий графік забезпечити. 

В Чернігові в минулому році відбулося кілька показових прикладів впровадження електронних торгів.

 «Управління освіти Чернігівської міськради оголосило тендер на виконання капітального ремонту приміщення із заміною вікон. При цьому обов’язковою умовою була наявність виробничих потужностей з повним циклом виробництва віконних конструкцій в м. Чернігів. Така вимога не дала можливості принаймні двом потенційним постачальникам взяти участь у тендері: Не зважаючи на дискримінаційні вимоги, пропозиції подали п’ять учасників. Найкраща цінова пропозиція давала економію 25%. На жаль, четверо учасників з найвигіднішими пропозиціями були дискваліфіковані. Троє з них не мають виробництва вікон в Чернігові, що і зазначено в протоколі дискваліфікації.

«Схоже, що замовник лобіює інтереси локальних фірм, бо в ході розслідування ми виявили ще кілька тендерів на ремонтні роботи з такими самими вимогами. По завершених процедурах переможцями стали учасники, що дали найменшу економію.», - йдеться на сайті системи.

 З іншого боку, система конкурсних торгів, що визначає переможця передусім за ціновою пропозицією, не завжди обирає якість.

Влітку 2016 року в Чернігові розгорілася ціла епопея з придбанням для міста 10 нових тролейбусів, яких так потребує місцеве тролейбусне управління. Оголосивши тендер на закупівлі нових «рогатиків» 29 березня, перші тролейбуси вийшли на маршрути лише на початку грудня. Спочатку, результати тендеру були скасовані рішенням Антимонопольного комітету України за позовом одного з учасників торгів. Після цього відбулася нова процедура закупівлі тролейбусів.

Участь у конкурсі брали три виробника або представника виробника продукції – це тролейбуси виробництва підприємства Белкомунмаш (Білорусь), Південного МБЗ («Южмаш» Україна) та Чернігівського автозаводу.

В результаті проведеного другого тендеру 17 жовтня переміг якраз Чернігівський автозавод у Луцького ТОВ «СП Янікс», яке є дилером білоруського виробника тролейбусів. У результаті напружених торгів (до останньої хвилини до оголошення результатів обидві сторони синхронно занижували ціну) чернігівське підприємство перемогло, запропонувавши на 10 тисяч гривень нижчу ціну: 38 940 000,00 грн проти 38 950 000,00 грн, які запропонувало ТОВ «СП Янікс».

Хоча, перемогло чернігівське підприємство, місцеві жителі не надто зраділи цьому факту. В соціальних мережах та сюжетах місцевих ЗМІ неодноразово лунали нарікання на якість вітчизняного виробника. Та й перший місяць роботи на лінії нових тролейбусів супроводжувався постійними поломками нових машин.

Висновки та рекомендації

Висновки експертів, що працюють в Україні в галузі впровадження європейських стандартів, також відзначають певні недоліки ухваленого законодавства, які перегукуються з претензіями місцевих чиновників.

Так,аналітики проекту «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» відзначають, що концепція автоматизованого оцінювання тендерних пропозицій, запроваджена Законом, відрізняється від застосовного в ЄС підходу. Фактично, за українським підходом відповідальність за правильність та достовірність указаної у відповідній формі інформації стосовно якісних показників тендерної пропозиції покладається виключно на учасника –надавача послуг. При цьому замовник не має жодної змоги перевірити достовірність представленої у пропозиції інформації. Передбачена Законом процедура автоматизованого оцінювання ґрунтується на припущенні того, що тендерна пропозиція повинна лише відображати обіцянки учасника у вигляді певних вимірюваних числових значень без надання жодних підтверджень спроможності їх досягти, наприклад: опис робочих процесів, технічних рішень, які учасник має намір застосовувати тощо. Однак, без отримання такої додаткової інформації доволі часто неможливо належним чином оцінити якісні аспекти тендерної пропозиції. Зокрема, активне залучення замовника до процесу оцінювання чітко передбачене статтею 67(4) нової редакції Директиви ЄС про публічні закупівлі 2014 року.

Загалом, введення публічних електронних закупівель не є вичерпним засобом в боротьбі із корупцією. «Нечисті на руку» українські чиновники знаходять способи, як обходити систему.

Відомі такі практики. Нечесний замовник починає тендер, потім відміняє його за формальним приводом і проводить торги за пришвидшеною процедурою вже поза межами системи Prozorro та закуповує у потрібного постачальника. Інший приклад зловживань, коли замовники обмежують строки подачі пропозицій та проводять тендери вночі. Замовники часто роблять помилки або прописують замовлення під конкретного постачальника.

Тож, на даний момент для викорінення корупційних проявів в системі державних закупівель необхідно не лише вдосконалювати законодавство про електроні закупівлі, але і працювати в напрямку посилання громадського та правоохоронного моніторингу та контролю в цій сфері. 

Цей матеріал був підготовлений в рамках проекту "Просування реформ в регіони" за сприяння Європейського Союзу (http://ec.europa.eu/europeaid) . Зміст публікації є виключною відповідальністю ЧОЦ «Ініціатива» і жодним чином не відображає точку зору Європейського Союзу.